Veinticinco años después de la sanción de la Ley de Déficit Cero, la Argentina vuelve a debatir la misma receta que fracasó en 2001. La persistencia en perseguir el equilibrio fiscal como objetivo absoluto obliga a preguntarse si estamos frente a una política económica eficaz o ante una convicción ideológica convertida en dogma.
Hay ideas que sobreviven incluso a la evidencia de su propio fracaso. La Ley de Déficit Cero, sancionada el 30 de julio de 2001, constituye uno de los ejemplos más representativos de esa persistencia. A veinticinco años de su aprobación, cuando la Argentina vuelve a colocar el equilibrio fiscal en el centro absoluto de la política económica, resulta oportuno revisar no solo aquella experiencia, sino también el modo en que sus principios continúan moldeando el debate y la política actuales.
La Ley 25.453 nació en uno de los momentos más críticos de la historia reciente. La convertibilidad agonizaba, el financiamiento internacional se agotaba y el gobierno de Fernando de la Rúa buscaba desesperadamente recuperar la confianza de los acreedores y del Fondo Monetario Internacional. La respuesta fue una regla tan sencilla como contundente: si los ingresos caían, el Estado Nacional debía reducir automáticamente sus gastos. Sin excepciones.
El principio parecía técnicamente impecable. Nadie puede gastar indefinidamente más de lo que recauda. Sin embargo, trasladar esa lógica doméstica al funcionamiento de un Estado Nacional implica desconocer la naturaleza misma de la política fiscal. Más allá de las diferencias notables que pueden establecerse con las administraciones presupuestarias provinciales y municipales, que cuentan con un menor margen de maniobra, en el presupuesto público nacional no solo se administran recursos: también se sostiene el nivel de actividad económica, se financian derechos, se amortiguan las crisis y se crean condiciones para el crecimiento económico, sobre la base de un amplio abanico de instrumentos fiscales propios del máximo nivel de gobierno.
La historia mostró rápidamente los límites de aquella estricta receta
Mientras el Congreso discutía la ley, el Gobierno ya había comenzado a aplicarla mediante el recorte del 13 % de los salarios estatales y de las jubilaciones superiores al haber mínimo. El objetivo era enviar una señal de disciplina fiscal a los mercados. Pero esa señal nunca produjo el efecto esperado.
Lejos de recuperar la confianza, el riesgo país siguió aumentando, el déficit no logró corregirse y, pocos meses después, la Argentina declaró el default más grande de su historia y abandonó la convertibilidad. De manera que la economía colapsó pese al ajuste fiscal realizado.
Podría suponerse que semejante desenlace habría desacreditado definitivamente aquella estrategia. Sin embargo, ocurrió exactamente lo contrario. El déficit cero dejó de ser únicamente una ley para transformarse en una forma de pensar la política económica.
Desde entonces, distintas normas de responsabilidad fiscal, reformas presupuestarias y reglas de administración financiera fueron moldeando la idea de que el equilibrio fiscal constituye el principal indicador de una buena gestión pública. Con matices y diferentes intensidades, gobiernos de distinto signo político terminaron incorporando este criterio como horizonte deseable.
Hoy esa lógica alcanza probablemente su máxima expresión
La actual administración ha elevado el equilibrio fiscal a la categoría de principio innegociable. El denominado Pacto de Mayo lo consagra explícitamente. Los proyectos de ley de presupuesto recientes buscaron restablecer mecanismos que obliguen al Estado a mantener resultados financieros equilibrados o superavitarios y habiliten recortes automáticos del gasto cuando los ingresos resulten inferiores a los previstos. Incluso se ha planteado la posibilidad de incorporar sanciones penales para quienes autoricen gastos sin financiamiento suficiente.
El mensaje es inequívoco: el déficit dejó de ser un problema económico para convertirse en un problema moral. Pero conviene preguntarse si esa convicción encuentra respaldo en la evidencia.
La experiencia internacional muestra un panorama muy diferente. Según el FMI, en 2025 solo seis de 191 países registraron superávits fiscales. De manera que la enorme mayoría convive con déficits fiscales permanentes sin que ello les impida crecer, invertir o sostener elevados niveles de bienestar. En cambio, los superávits permanentes suelen aparecer en economías con ingresos extraordinarios provenientes del petróleo, los recursos naturales o grandes excedentes financieros.
Incluso dentro de la Unión Europea, paradigma histórico de la disciplina fiscal, las reglas nunca exigieron déficit cero permanente, sino un límite máximo equivalente al 3 % del PBI, sin que ello implique atentar contra la estabilidad macroeconómica.
¿Por qué entonces la Argentina insiste en convertir el equilibrio absoluto en el principal objetivo de su política económica?
Una explicación posible es que el déficit funciona como un indicador de enorme potencia política. Es simple de comunicar, fácil de medir y permite presentar cualquier reducción del gasto como una muestra de responsabilidad administrativa.
Sin embargo, los indicadores pueden convertirse en trampas cuando dejan de ser instrumentos y pasan a transformarse en fines. El economista británico Charles Goodhart formuló hace décadas una advertencia que conserva plena vigencia: cuando un indicador se convierte en objetivo, deja de ser un buen indicador. Eso parece estar ocurriendo con el déficit fiscal.
Cuando el éxito de una gestión depende exclusivamente de alcanzar determinado resultado contable, existe el incentivo de adoptar cualquier decisión que permita mejorar ese número, aun cuando ello perjudique el funcionamiento general de la economía.
El abandono de obras públicas casi terminadas, la paralización de inversiones públicas estratégicas, el deterioro de los salarios estatales y las jubilaciones, y el ajuste de gastos destinados a salud y educación pueden mejorar transitoriamente el balance fiscal. Lo que resulta mucho más discutible es que mejoren la capacidad de crecimiento del país.
Existe, además, un aspecto negado por los cultores de las “finanzas sanas”. El déficit no constituye una variable completamente independiente de la economía real. Existe suficiente evidencia empírica que demuestra que, cuando el gasto público se reduce de manera significativa, también disminuye la actividad económica. Menor actividad implica menor empleo, menor consumo y, finalmente, menor recaudación tributaria. En consecuencia, el propio ajuste termina por retroalimentar el déficit que intentaba eliminar.
Por eso, numerosos economistas sostienen desde hace décadas que el resultado fiscal es, en buena medida, endógeno; es decir, que es consecuencia del ciclo económico y no exclusivamente de las decisiones presupuestarias.
La discusión, entonces, no consiste en negar la importancia del equilibrio de las cuentas públicas. Ningún Estado puede sostener indefinidamente desequilibrios fiscales, y menos aún desequilibrios explosivos. La verdadera cuestión es otra: ¿debe el equilibrio fiscal convertirse en el objetivo supremo de toda política económica, aun cuando ello implique resignar crecimiento, inversión pública o protección social?
La Ley de Déficit Cero no evitó la crisis de 2001. Tampoco logró restaurar la confianza de los acreedores ni impedir el default y, además, fue declarada inconstitucional por habilitar reducciones salariales sin límites, dejando de lado derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente y sujetos a decisiones discrecionales del Poder Ejecutivo.
El ajuste fiscal irrenunciable sobrevive a toda evidencia y se refuerza
Hoy incluso aparecen propuestas que van más allá de aquella experiencia, como la posibilidad de suspender parcialmente el funcionamiento del Estado cuando no existan recursos suficientes, inspirándose en el denominado government shutdown estadounidense.
En Estados Unidos, ese mecanismo no responde a una regla destinada a garantizar el equilibrio fiscal, sino a un conflicto institucional entre el Congreso y el Poder Ejecutivo respecto de la aprobación del presupuesto. Es potestad del primero decidir los gastos y recursos que ha de ejecutar el segundo con la debida eficiencia y eficacia. Convertirlo en una herramienta permanente de ajuste presupuestario implicaría alterar completamente su sentido original.
Además, trasladado al contexto argentino, abriría interrogantes constitucionales de enorme relevancia: ¿qué servicios públicos podrían interrumpirse?, ¿quién definiría qué funciones son esenciales?, ¿es compatible esa decisión con las obligaciones que la Constitución impone al Estado? Son preguntas que exceden ampliamente la discusión contable aquí planteada.
A veinticinco años de la Ley de Déficit Cero, la Argentina parece debatir nuevamente el mismo dilema. La disciplina fiscal es necesaria. La responsabilidad presupuestaria también. Pero convertir el equilibrio fiscal en un principio absoluto corre el riesgo de subordinar toda la política económica a un único indicador. Los países no prosperan únicamente porque cierran sus balances. Prosperan cuando logran combinar estabilidad macroeconómica con crecimiento, inversión, empleo, productividad e instituciones sólidas.
Tal vez la principal enseñanza que deja el aniversario de aquella ley sea precisamente la comprobación local de aquella observación de Goodhart. Cuando una sociedad termina midiendo el éxito exclusivamente por el resultado de una planilla contable, corre el riesgo de olvidar aquello que, en definitiva, esa planilla debería contribuir a lograr: el bienestar de las personas y las posibilidades de desarrollo de un país.
Este artículo se basa en el trabajo realizado por investigadores del Programa de Estudios Fiscales (PEF) de la Universidad Nacional de Moreno y publicado en: https://pefunm.substack.com/p/el-ajuste-fiscal-como-objetivo-de
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